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Da durch den neuen Pflegebedürftigkeitsbegriff einerseits eine Abkehr von der Orientierung an Zeitmes-

sungen erfolgen soll, andererseits – selbst, wenn man an einer Zeitmessung in diesem Kontext festhält –

zu klären wäre, ob neben den Zeitaufwänden für Betreuung auch Präsenzzeiten zu berücksichtigen sind,

empfiehlt      der   Expertenbeirat,     die   Regelungen      grundsätzlich      bezüglich    ihres   Anknüpfungspunkts          zu

überprüfen. So weisen Wingenfeld & Gansweid (2013) darauf hin, dass eine zeitlich konzentrierte Hilfe in

Form des Waschens des Oberkörpers nicht mit der Präsenzzeit einer Pflegeperson gleichgesetzt werden

kann, die sich zwar in Rufweite befinden muss, aber in dieser Zeit durchaus eigenen Interessen nachge-

hen   kann.58    Dabei   wären   nach   Einschätzung   des   Expertenbeirats   Aspekte   wie   das   Maß   der   Einschrän-

kung   der   Erwerbstätigkeit,   der   Vergleich   mit   der   Regelung   zu   Kindererziehungszeiten,   aber   auch   eine

Anknüpfung an den Pflegegrad zu diskutieren.

58 Wingenfeld & Gansweid (2013), S. 33.

3.4. Empfehlungen zur Gestaltung der Leistungshöhen und Relationen zwischen den Leistungsbeträgen

3.4.1. Vorbemerkungen zur Einordnung der Aussagen in diesem Abschnitt (einschließlich der beispiel-

haften Berechnungen)

Der Expertenbeirat hat bereits dargelegt, dass die Ausgestaltung der Leistungsbeträge der Pflegeversi-

cherung   im Vergleich von   den   Zielen   der   Gesetzlichen   Pflegeversicherung im Vergleich,   weiteren   fachpolitischen   Zielsetzungen,

fachlichen   Folgewirkungen   des   neuen   Pflegebedürftigkeitsbegriffs   einschließlich   des   NBA   sowie   von

finanziellen   Auswirkungen  abhängt   (vgl.   Ziffer   3.2.).59        Einzelne   Fragestellungen   der   Ausgestaltung   der

Leistungsbeträge   können   durch   vorliegende   wissenschaftliche   Erkenntnisse   weiter   untermauert   wer-

den60, sie können jedoch die Orientierung an fachpolitischen Zielen nicht ersetzen. Für den Gesetzgeber

besteht   bei   der   Einführung   des   neuen   Pflegebedürftigkeitsbegriffs   ein   Gestaltungs-   und   Konkretisie-

rungsspielraum, den er im Rahmen seines politischen Letztentscheidungsrechts ausfüllen muss.

Weil die Pflegeversicherung im Vergleich als Teilleistungssystem ausgestaltet ist, können bei der zukünftigen Gestal-

tung des Leistungsrechts für die unterschiedlichen Leistungsbereiche und Leistungen verschiedene Ziel-

setzungen im Vordergrund stehen. Daher hat der Expertenbeirat die am Ende dieses Abschnitts beispiel-

haft aufgeführten Berechnungen nach Leistungsbereichen bzw. Leistungen unterschieden und vorrangig

solche   Berechnungsbeispiele   aufgeführt,   die   für   die   Analyse   einzelner   fachpolitischer   Ziele   besonders

illustrativ   sind.   Dennoch   bleiben   sie   Rechenbeispiele,  die   zwar   helfen,   Effekte   zu   verdeutlichen,   ohne

vom   Expertenbeirat   in   dieser   Form   konkret   zur        Umsetzung   empfohlen   zu   werden,   zumal   einige   Bei-

spielsrechnungen gerade zeigen sollen, welche Effekte ggf. fachpolitisch nicht wünschenswert oder je-

denfalls eher kritisch zu sehen sind. Die beispielhaften Berechnungen ergänzen daher die Empfehlungen

des Expertenbeirats zur Gestaltung der Leistungshöhen und Relationen zwischen den Leistungsbeträgen

in diesem Abschnitt.

Die Beispielsrechnungen verstehen sich als analytische Werkzeuge zur Unterstützung der gesetzgeberi-

schen Entscheidung über ein neues Leistungsrecht, ohne dass der Expertenbeirat sich ausdrücklich für

ein Beispiel oder eine Kombination entscheidet. Das Leistungsrecht der Gesetzlichen Pflegeversicherung im Vergleich

ist – insbesondere in der ambulant-häuslichen Versorgung – modular gestaltet. Bei Festlegung der Leis-

59 Auch bei Einführung der Pflegeversicherung wurden die Leistungsbeträge anhand finanzieller Auswirkungen und bestimmter fachpolitischer

Zielsetzungen ausgerichtet. So war die Höhe der Geldleistungsbeträge vorrangig durch das finanziell Mögliche und das abgestufte Verhältnis

zur ambulanten Sachleistung begründet. Die   Höhe der ambulanten   Sachleistungsbeträge orientierte sich   ursprünglich an   der Zahl der damit

finanzierbaren   professionellen Pflegeeinsätze und   die   Höhe   der stationären Sachleistungsbeträge diente vorrangig dem Ziel   der Vermeidung

pflegebedingter Sozialhilfeabhängigkeit, vgl. dazu auch Wingenfeld & Gansweid (2013), S. 15ff.

60 Z.B. die Erkenntntungsbeträge im Rahmen der Gesetzgebung sind daher nicht nur die einzelnen Leistungen (z.B. ambu-

lante   Sachleistungen,   Geldleistungen,   Entlastungsleistungen,   stationärer Leistungen etc.) in ihren Aus-

wirkungen   fachlich   und   politisch   zu   bewerten.   Bei   der   Kombination   dieser   „Module“   sind   zudem   die

Wechselwirkungen und das Verhältnis der Bereiche zueinander einer eigenen fachlichen und politischen

Bewertung zu unterziehen (z.B. das Verhältnis ambulant-häusliche zu stationärer Versorgung oder das

Verhältnis Sach- zu Geldleistung). Daher gibt der  Expertenbeirat in diesem Abschnitt auch hierzu Hin-

weise.

Zur   Durchführung   einer   politischen   Gesamtbewertung   sind   dann   die   Ergebnisse   der   einzelnen   Leis-

tungsbereiche zusammen zu führen, auch um zu prüfen, welcher Ausgabenbetrag sich insgesamt ergibt.

Solche Gesamtmodelle erlauben dann auch einen Vergleich bzw. eine Parallelverschiebung der mögli-

chen Ausgabenvolumina (bis hin zu einer ausgabenneutralen Variante).

3.4.2. Grundlagen und Rahmen für die Entwicklung von Leistungshöhen und Relationen zwischen den

Leistungsbeträgen

Für die Entwicklung von Leistungshöhen und Relationen zwischen den Leistungsbeträgen sind zentral

folgende   tatsächliche   Veränderungen,   die   bei   Einführung   des   neuen   Pflegebedürftigkeitsbegriffs   und

des neuen Begutachtungsverfahrens voraussichtlich eintreten werden, mit zu berücksichtigen:

      Veränderung der Einstufung bisheriger Leistungsbezieher im Vergleich zum bisherigen Pflege-

          stufensystem einschließlich der Veränderung der Einstufung von pflegebedürftigen Menschen in

          Einrichtungen der Behindertenhilfe.

      Anzahl von Personen, die nach Einführung des  NBA ggf. zusätzlich leistungsberechtigt werden,

          einschließlich pflegebedürftiger Menschen in Einrichtungen der Behindertenhilfe

      Veränderungen der Inanspruchnahme von Leistungen aufgrund der Einführung des neuen Pfle-

          gebedürftigkeitsbegriffs.

Dem Expertenbeirat lagen insbesondere zu den ersten zwei Punkten Ergebnisse aus verschiedenen wis-

senschaftlichen Untersuchungen vor.61 Zur voraussichtlichen Inanspruchnahme hat er jeweils begründe-

te Annahmen getroffen.

61

   Zum einen aus der ersten Beiratsphase, vgl. Beirat zur Überprüfung des Pflegebedürftigkeitsbegriffs (2009b), S. 59 ff. sowie Rothgang &

Sauer 2013, vgl. Ziffer 3.5.3.4..

isse aus der Studie von Wingenfeld & Gansweid (2013).

Darüber hinaus sind verschiedene, fachpolitisch begründete Entscheidungen zu treffen. Diese betreffen

insbesondere die folgenden Aspekte:

      Inhaltliche Ausgestaltung der Leistungen der Pflegeversicherung einschließlich des leistungsbe-

          rechtigten Personenkreises (siehe dazu oben unter Ziffer 3.3), insbesondere die Einführung einer

          Entlastungsleistung (Ziffer 3.3.3).

      Verhältnis der Leistungshöhen der ambulant-häuslichen zur vollstationären Versorgung

      Verhältnis der Sachleistungen zu Geldleistungen in der ambulant-häuslichen Versorgung

      Leistungsrechtliche Hinterlegung des Pflegegrads 1.

Der   Expertenbeirat   hat   zu   den   vorgenannten   Punkten   jeweils   fachpolitisch   begründete   Empfehlungen

unterbreitet, die auch Grundlage seiner beispielhaften Berechnungen sind.

Der Expertenbeirat hatte keine festen Vorgaben über den finanziellen Rahmen. Er ist bei seinen Überle-

gungen davon ausgegangen, dass  aufgrund von Struktureffekten bei  der Neueinstufung der Pflegebe-

dürftigen   (relative   stufenmäßige   Verbesserungen   insbesondere   von   Personen  mit   eingeschränkter   All-

tagskompetenz und mit psychischen Erkrankungen, aber auch weiterer Gruppen62), Fallzahlsteigerungen

und/oder durch Veränderungen bei der Inanspruchnahme der Leistungen Mehrausgaben anfallen, wenn

sich   die   Leistungsbeträge   weitgehend   am   bisherigen  Niveau   der   Leistungsbeträge   der   Pflegeversiche-

rung orientieren sollen.

Mit dem Pflege-Neuausrichtungs-Gesetz wurden im Vorgriff auf die Einführung eines neuen Pflegebe-

dürftigkeitsbegriffs bereits höhere Leistungen für Menschen mit eingeschränkter Alltagskompetenz vor-

gesehen (§ 123 SGB XI). Damit sollte bewirkt werden, dass PEA, die bei einer Einstufung mit dem NBA

relativ (d.h. im Verhältnis zu vorrangig somatisch beeinträchtigten Pflegebedürftigen und unter Berück-

sichtigung, dass durch die Veränderung von einem drei- in ein fünfstufiges Pflegegradsystem Änderun-

gen   der   numerischen   Bezeichnungen   der   Pflegegrade  erfolgen)   höhere   Pflegegrade   erreichen   als   im

bisherigen   Pflegestufensystem,   bereits         vor   Einführung   des   NBA   als   neues   Begutachtungsinstrument

höhere Leistungen erhalten, auch wenn sie noch nicht in die mit dem NBA erreichbare Stufe eingeordnet

werden. Dies ist im Sinne eines „vorgezogenen“ – jedoch für Personen mit eingeschränkter Alltagskom-

petenz, aber ohne zusätzliche Pflegestufe der Höhe nach nur teilweise vollzogenen – Stufenwechsels zu

verstehen. Da die zusätzlichen Leistungen für PEA im Vorgriff auf die Umsetzung des neuen Pflegebe-

dürftigkeitsbegriffs      eingeführt   wurden,   hält   der   Expertenbeirat   es     für  angezeigt,   die  Veränderungen

durch das PNG bei den Ausgangsbeträgen der beispielhaften Berechnungen mit zu berücksichtigen.

62 Vgl. Wingenfeld & Gansweid (2013), S. 41ff..

3.4.3. Verhältnis der Leistungshöhen der ambulant-häuslichen und vollstationären Versorgung

Der Expertenbeirat sieht den Vorrang und die Unterstützung der ambulant-häuslichen Versorgung als

ein wesentliches Ziel der Pflegeversicherung bei Einführung des neuen Pflegebedürftigkeitsbegriffs an.

Dieses Ziel kann auf verschiedene Weise umgesetzt werden. Ein zentraler Aspekt dabei ist das Verhältnis

der Leistungshöhen zwischen den Leistungen der häuslichen und der vollstationären Versorgung. Hier

wird in der Fachdiskussion teilweise eine Angleichung der Leistungsbeträge der ambulanten und statio-

nären   Sachleistung   gefordert,   da   nicht   der   Ort   der  Pflege   über   Leistungsansprüche   entscheiden   soll,

sondern das Ausmaß der Angewiesenheit auf personelle Hilfen. Zudem wird angeführt, das unterschied-

liche Leistungsrecht bremse die Entwicklung von Versorgungsformen, die die Sektorgrenze ambulant-

stationär überschreite und perpetuiere die bestehenden segmentierten Strukturen.

Bei einem direkten Vergleich der Beträge der ambulanten Pflegesachleistung nach § 36 SGB XI (Pflege-

stufe I: 450 EUR, Pflegestufe II: 1.100 EUR, Pflegestufe III: 1.550 EUR) und der vollstationären Pflege-

sachleistung nach § 43 SGB XI (PS I: 1.023 EUR, PS II 1.279, PS III: 1.550 EUR) zeigt sich, dass die ambu-

lanten   Sachleistungsbeträge   mit   Ausnahme   der   Pflegestufe   1   den   stationären   Sachleistungsbeträgen

schon relativ weit angenähert oder sogar identisch sind, obwohl die vollstationäre Sachleistung – anders

als im ambulanten Bereich – die Leistung der medizinischen Behandlungspflege mit umfasst.

Vergleicht   man   die   Leistungsbeträge   der   stationären   Sachleistung   mit   den   Gesamtbeträgen   möglicher

häuslicher   Versorgungsarrangements,   auch   unter  Einbezug   der   Erhöhungsbeträge   für   PEA   aus   § 123

SGB XI,   ergänzt   durch   Beträge   für   PEA   aus   § 45b   SGB   XI   und/oder   aus   der   150%-Regelung   bei   der

gleichzeitigen Inanspruchnahme von Tages- und Nachtpflege nach § 41 SGB XI, wird der tatsächlich in

der ambulant-häuslichen Versorgung zur Verfügung stehende Betrag gerade in den Pflegestufen II und

III deutlich über dem jeweiligen Sachleistungsbetrag in § 43 SGB XI liegen.

Hinzu kommen in der ambulant-häuslichen Versorgung verschiedene jährliche oder einmalige Leistun-

gen,   die   je   nach   Bedarf   abgerufen   werden   können  (Verhinderungs-   und   Kurzzeitpflege   nach   §§ 39,   42

SGB   XI   oder   die   Wohnraumanpassung  in   § 40   SGB XI).   Bei   der   Betrachtung   des   jeweiligen   Leistungs-

und Versorgungsniveaus der gegenwärtigen ambulant-häuslichen und vollstationären Leistungen stellt

der   Expertenbeirat   daher   fest,   dass   je   nach   vorliegenden   Beeinträchtigungen   und   gewähltem   Versor-

gungsarrangement das Leistungs- und Versorgungsniveau in der ambulant-häuslichen Pflege teils über,

teils unter dem der stationären Versorgung liegt. Insgesamt wird deutlich, dass der Vergleich aufgrund

der unterschiedlichen Leistungsarten und Zielrichtungen nicht möglich ist.

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